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Autorizzazione paesistica

 

Art. 9 della Costituzione: “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”. Proseguiva sostenendo che “l’insostenibilità dello sviluppo è tutta nel presupposto di un mondo globale che considera produttive solo le iniziative foriere di ritorni economici immediati (ancorché fondate su consumi di risorse irriproducibili e sulle promesse della new economy), e che rende improponibile il già difficile teorema che dimostra al contrario la maggiore remuneratività di investimenti e trasformazioni locali mirati a perseguire risultati sostenibili nel medio e lungo termine, senza consumare ulteriori risorse”.

Convinto assertore che lo sviluppo sostenibile del territorio siciliano deve fondarsi sul “recupero dell’identità sociale dei luoghi, compromessa dai connotati della città diffusa sia sotto il profilo paesistico che ambientale”, propugnava il recupero e la riqualificazione che “diventano le parole chiave dell’azione di politica culturale da perseguire nel prossimo futuro, prima che sanatorie, condoni e altre trasformazioni (millantate in nome di fantomatici sviluppi), finiscano per rendere irreversibile qualunque processo”.

E ugualmente importante è “sensibilizzare, salvaguardare e promuovere il paesaggio agrario, la cultura contadina e la ruralità, per accrescere la coscienza comune sul valore inestimabile del paesaggio agrario in tutti i suoi aspetti, per individuare le nuove modalità perché il paesaggio non sia solo una bella cartolina ma anche un sistema economico compatibile con il mondo contemporaneo e i valori delle tante storie locali”.

Conseguentemente “l’idea di sviluppo interconnesso alla trasformazione fondiaria e all’edilizia volano dell’economia, rimasta viva in Sicilia a pervadere le nuove figure di programmazione complessa delle trasformazioni territoriali, non è più sostenibile” e, quindi, ognuno di noi deve fare una “scelta tra il mondo della perenne sopraffazione e il mondo della solidarietà, per contrastare le condizioni di costante precarietà determinate dallo sfalsamento tra la nostra storia e quella della natura”.

Il suo pensiero, così pregnante di amore e rispetto per il territorio, descrive pienamente le contraddizioni presenti, da sempre, nella politica territoriale della Regione Sicilia. Una politica basata oggi, da una parte, sul bisogno di essere consapevoli attori di un momento epocale in cui il consumo di suolo e la sostenibilità degli interventi diventano scelte imprescindibili per qualunque amministrazione e, dall’altra, dal rifuggire ogni regola, avallando, attraverso la speciale autonomia di cui l’isola gode, scelte anche in contrasto con la Costituzione repubblicana.

 

 

L’art. 9 della Costituzione

 

La scelta del prof. Giovanni Campo avvalora la tesi che la disciplina costituzionale del paesaggio è stabilità dall’art. 9 della Costituzione; essa erige il valore estetico-culturale della forma del territorio a valore primario dell’ordinamento e, correlativamente, impegna tutte le pubbliche istituzioni a concorrere alla tutela e alla promozione del suo valore1.

Ma le differenti e successive letture dell’art. 9, evidenziano i cambiamenti culturali legati al significato del rapporto esistente fra il dovere della tutela del paesaggio e l’interesse privato; problematica che oggi è più che mai ricorrente nella politica paesaggistica siciliana.

Nel 1968 si affermava che i beni immobili qualificati di bellezza naturale avevano un intrinseco valore paesistico per la loro localizzazione e la loro inserzione in un complesso, che ha, in modo coessenziale, certe qualità. Essi costituirebbero, quindi, una categoria di interesse pubblico e, conseguentemente, l’atto vincolistico, che ne sancisce la tutela, non è accostabile ad un atto espropriativo (art. 42, comma 3 della Costituzione), bensì a quella (prevista dall’art. 42, comma 2) che affida alla legge di disciplinare i modi di godimento della proprietà, al fine di assicurarne la funzione sociale2.

Anche nel caso in cui l’amministrazione proibisse di edificare sulle aree vincolate, fabbricabili, non si comprime il diritto sull’area, perché questo diritto è nato con il corrispondente limite e con quel limite vive3.

Si arriva, così, alla conclusione che la materia del paesaggio non è riducibile a quella dell’urbanistica, né può ritenersi in quest’ultima assorbita o subordinata, con la conseguenza che l’eventuale mancato coordinamento dell’intervento paesaggistico con le prescrizioni urbanistiche non assume alcuna rilevanza4.

La tutela del paesaggio era, dunque, l’interesse prevalente dell’amministrazione, che lo anteponeva a qualsiasi altro di tipo privato, rispetto al quale non era richiesta alcuna comparazione5.

Oggi l’Assessorato dei beni culturali e ambientali della Regione Siciliana affronta l’argomento6 della tutela paesaggistica, specificando che tutte le posizioni sono meritevoli di tutela, ivi comprese, ovviamente quelle espresse dal privato “dovendosi a riguardo ritenere la sussistenza di interessi non tanto antagonisti, quanto concorrenti”; ritenendo, dunque, che la tutela del bene paesaggistico non assicuri una funzione sociale di godimento e, conseguentemente, l’apposizione del vincolo, che limita la proprietà privata, “«deve rispondere ad un interesse pubblico chiaro ed evidente”7.

E su questo nuovo ruolo dell’art. 9 della Costituzione8 interviene anche la Corte Costituzionale, affermando che bisogna “ricercare una soluzione necessariamente comparativa della dialettica fra le esigenze dell’impresa e quelle afferenti a valori non economici, tutte rilevanti in sede di esercizio del potere amministrativo di autorizzazione alla realizzazione di attività imprenditoriali”9.

 

 

La tutela del paesaggio siciliano

 

La scelta di una pianificazione unitaria che integrasse le problematiche storiche del territorio (urbanistica e paesaggio) era stata effettuata anche dalla Regione Sicilia, su iniziativa dell’Assessorato dei beni culturali e ambientali, che nel 199910 approvava le Linee guida del piano territoriale paesistico regionale, con lo scopo dichiarato di “definire opportune strategie mirate ad una tutela attiva e alla valorizzazione del patrimonio naturale e culturale dell’isola”.

La metodologia che delineano è basata sull’ipotesi che il paesaggio è riconducibile ad una configurazione di sistemi interagenti che definiscono un modello strutturale costituito dal sistema naturale (abiotico e biotico) e da quello antropico (agro-forestale e insediativo).

Lungi dal fornire indirizzi precisi e puntuali per i diversi ambiti in cui era stato suddiviso il territorio della regione, il documento definisce, però, quattro assi strategici, esemplificativi delle scelte di politica locale:

1. il consolidamento del patrimonio e delle attività agroforestali;

2. il consolidamento e la qualificazione del patrimonio di interesse naturalistico;

3. la conservazione e la qualificazione del patrimonio d’interesse storico, archeologico, artistico, culturale o documentario;

4. la riorganizzazione urbanistica e territoriale.

Sebbene ciascuna delle azioni ha una propria specificità tecnica e amministrativa, le potenzialità applicative dipendono dalla loro interconnessione, in termini di governo complessivo del territorio11.

Nella medesima direzione si pone il decreto dell’Assessore dei beni culturali e ambientali12, Atti d’indirizzo per la pianificazione paesistica in Sicilia, con il quale viene dichiarata la necessità di procedere, “mediante indispensabili contributi normativi, a una complessiva rivisitazione dei percorsi della pianificazione paesaggistica e … urbanistica”.

Ritenendo, infatti, che l’attività edificatoria ha già interessato porzioni rilevantissime del territorio siciliano, specifica la indispensabile necessità che “i nuovi interventi nell’ottica dello sviluppo sostenibile evitino consumi immotivati delle risorse non rinnovabili, privilegiando piuttosto il recupero e la riqualificazione dell’esistente”. Il medesimo documento precisa che qualsiasi intervento di trasformazione del paesaggio debba ricercare le condizioni che consentano un miglioramento della qualità ambientale e paesaggistica del contesto territoriale e la valorizzazione delle peculiarità naturalistiche e ambientali.

 

 

Il Codice dei beni culturali e del paesaggio

 

Quest’ultimo decreto assessoriale determina, dunque, delle scelte nette dell’amministrazione regionale nel momento in cui afferma che la pianificazione paesistica deve prevedere le misure di coordinamento con la pianificazione territoriale e settoriale e con gli strumenti di sviluppo economico e specifica che “gli enti locali sono tenuti a conformare i propri strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesistica” (art. 5), anticipando, in maniera sorprendente, molti dei contenuti che saranno poi esplicitati nel DLgs 42/2004, Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Infatti, sia i Principi generali (art. 1 del decreto assessoriale), che gli Ambiti di tutela, di valorizzazione e di recupero (art. 2) che gli Obiettivi di qualità paesistica (art. 3), saranno poi riproposti in modo identico nella prima versione del Codice13.

Anche il contenuto dell’art. 5 si ritrova all’interno dell’art. 145 del Codice (prima versione), il quale recita che “le previsioni dei piani paesaggistici … sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province … Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione”.

Uno dei punti critici del Codice, nella sua prima stesura, è quello che prevede nel territorio l’individuazione di una serie di beni paesaggistici, che costituirebbero ciascuno un distinto paesaggio14 in cui tutelare i valori che esso esprime quali manifestazioni identitarie percepibili (art. 131).

In tale ottica il territorio comprende paesaggi riconosciuti come beni e paesaggi non riconosciuti come beni, rispetto ai quali “in base alle caratteristiche naturali e storiche e in relazione al livello di rilevanza e integrità dei valori paesaggistici, il piano ripartisce il territorio in ambiti omogenei, da quelli di elevato pregio paesaggistico fino a quelli significativamente compromessi o degradati” (art. 143, comma 1). Dimenticando, così, che anche nelle aree dove più evidente è stata la trasformazione dell’ultimo mezzo secolo, rimangono ancora angoli risparmiati dagli interessi di mercato e, in questi casi, anzi, i valori risparmiati devono diventare motivo per contaminare le parti compromesse.

Non esisterebbe, quindi, per il legislatore, un paesaggio da tutelare nella sua interezza, ma piuttosto una serie numerosa di paesaggi omogenei da classificare e gestire secondo precisi obiettivi di qualità:

a) il mantenimento delle caratteristiche, degli elementi costruttivi e delle morfologie;

b) la previsione di linee di sviluppo urbanistico ed edilizio compatibili con i diversi livelli di valore riconosciuti e tali da non diminuire il pregio paesaggistico del territorio;

c) il recupero e la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela compromessi o degradati.

Altro punto discutibile è la previsione che dopo l’approvazione del piano paesaggistico venga escluso il vincolo nelle aree tutelate per legge15 o, al contrario, che questo potesse estendere il suo dettaglio fino a modificare le misure cautelative della legge, allargando o restringendo i limiti prescritti delle fasce areali.

È, quindi, ancora presente la contrapposizione tra tutela e trasformazione: tutela di alcuni oggetti preziosi, perciò definiti beni, e trasformazione di tutto quanto l’incauta corsa verso il moderno sviluppo esclude da ogni ipotesi conservativa.

Ma nelle modifiche al Codice16 si può cogliere una correzione a questa parcellizzazione e classificazione dei paesaggi.

Infatti, non si devono più individuare paesaggi omogenei da gestire con obiettivi di qualità, ma in un unico piano paesaggistico si definiscono specifiche prescrizioni e previsioni ordinate, che ricalcano i precedenti obiettivi di qualità aggiungendo, al punto b), il principio del minor consumo di territorio e introducendo, al punto d), l’individuazione di altri interventi di valorizzazione del paesaggio, anche in relazione ai principi dello sviluppo sostenibile.

Anche le aree tutelate per legge sono attenzionate dal legislatore e diventano comunque di interesse paesaggistico; per queste deve essere determinata specifica disciplina ordinata alla loro tutela e valorizzazione (art. 143).

Il piano paesaggistico, dunque, non deve più attribuire obiettivi di qualità … in funzione dei diversi livelli di valore, ma sembra, comunque, abbastanza improponibile una tutela generalizzata di tutto il territorio.

Al contrario il rischio è quello che, non individuando specifici ambiti paesaggistici a elevata valenza, si propenda per l’individuazione generale delle misure necessarie al corretto inserimento degli interventi di trasformazione del territorio nel contesto paesaggistico, alle quali debbono riferirsi le azioni e gli investimenti finalizzati allo sviluppo sostenibile (art. 143).

 

 

Le scelte politiche per i beni paesaggistici in Sicilia

 

Ma in Sicilia le diverse tipologie di opere e interventi di trasformazione del territorio17 rischiano di risultare le vere invarianti programmate per fornire sviluppo.

In una regione che nel 1999 definiva opportune strategie mirate ad una tutela attiva e alla valorizzazione del patrimonio naturale e culturale dell’isola18 e nel 2002 anticipava, in modo quasi profetico, il Codice dei beni culturali e del paesaggio19, risulta alquanto incoerente la circolare del febbraio 200620, con la quale l’Assessorato regionale comunicava l’opportunità di effettuare una rivisitazione globale dei vincoli già esistenti e operanti nel territorio e chiariva che “relativamente ai regimi vincolistici delle aree sottoposte a processi di trasformazione in atto, si impone una appropriata verifica in ordine all’attualità delle ragioni che hanno dato luogo agli interventi di salvaguardia, al fine di realizzare … soluzioni che valorizzino esigenze di tutela riscontrabili e attuali, tali da giustificare la permanenza delle misure di protezione”21.

Tale politica si armonizza perfettamente col processo in atto nella regione, teso a individuare un nuovo significato per l’art. 9 della Costituzione22,che possa favorire l’interesse economico privato rispetto alla tutela di un valore paesaggistico pubblico.

Il cambiamento, però, si poteva già leggere in numerosi atti normativi (anche precedenti), che proponevano interventi di trasformazione sulle aree più vulnerabili del territorio, quali le aree agricole, le fasce costiere o le zone soggette a vincolo.

Il territorio agricolo è stato sicuramente quello che, più di ogni altro, ha risentito delle esigenze di trasformazione imposte dai vari modelli di sviluppo economico, che sono generalmente prevalse sulle tutela. Esso è stato considerato come il palcoscenico in cui organizzare qualunque attività antropica, che possa generare ricchezza, dimenticando che nella pianificazione urbanistica, il vincolo a verde agricolo è preordinato non tanto alla mera salvaguardia degli interessi dell’agricoltura, quanto piuttosto alla realizzazione di un migliore equilibrio tra aree edificate e aree libere, ovvero a preservare una determinata area da un’eccessiva espansione edilizia che ne comprometta i valori ambientali23.

L’originario art. 22 della Lr 71/197824, che consentiva nelle zone E la realizzazione di “impianti o manufatti edilizi destinati alla lavorazione o trasformazione di prodotti agricoli o zootecnici locali”, le cui eventuali eccezioni dovevano essere congruamente motivate, proprio per salvaguardare questi paesaggi, viene stravolto dalle normative successive, attente all’interesse economico privato.

Si permette la realizzazione di insediamenti produttivi in verde agricolo25, per favorire le iniziative economiche previste nei patti territoriali e nei contratti d’area, e poi si liberalizzano le trasformazioni territoriali produttive, facilitando la realizzazione delle varianti allo strumento urbanistico, mediante Conferenze di servizi26. Infine, si incentiva la realizzazione di manufatti edilizi anche in deroga al principio di connessione produttiva (agricola o zootecnica), sancito con Lr 71/197827.

Nelle stesse aree agricole possono essere localizzati gli interventi di edilizia residenziale pubblica agevolata, convenzionata e sovvenzionata da realizzare con finanziamenti e contributi statali o regionali28. L’unica condizione è quella che detti programmi devono interessare aree agricole “contigue a insediamenti abitativi e suscettibili di immediata urbanizzazione”. In tal modo per stadi successivi le aree agricole spariranno del tutto, considerato che il primo programma costruttivo realizzato in adiacenza agli insediamenti abitativi costituirà il lasciapassare per tutti gli altri.

Un problema analogo esiste per le fasce costiere, dove le costruzioni abusive hanno contribuito in maniera determinante ad un impoverimento progressivo di quegli eco-sistemi che oggi risultano devastati da seconde e terze case, abbandonate per nove mesi l’anno.

In questi territori, nei quali vige il divieto di edificazione entro i 150 metri della battigia marina29, il governo regionale30 tentava di disegnare una sanatoria delle costruzioni abusive realizzate lungo le coste, attraverso l’adozione, da parte dei comuni interessati da intensi fenomeni di edificazione abusiva, del piano di riqualificazione urbanistica e ambientale, che doveva individuare le aree di interesse paesistico e ambientale per le quali andava vietata ogni edificazione e trasformazione antropica.

Ma all’interno di questi piani gli immobili, che non risultassero compatibili, anziché essere demoliti, sarebbero acquisiti al patrimonio comunale e ritornerebbero ai loro proprietari che potrebbero richiederne il diritto di abitazione. E se i proprietari non li richiedessero potrebbero essere destinati all’esercizio di attività ricettiva alberghiera.

Quest’ultima potrebbe, inoltre, essere realizzata in deroga ad ogni disposizione, con il solo parere del Comitato tecnico che sostituisce a tutti gli effetti qualsiasi parere di organi di amministrazione attiva o consultivi, degli organi preposti alla tutela del patrimonio archeologico, architettonico, del paesaggio, del territorio e dell’ambiente, ivi compreso l’eventuale nulla osta in materia di impatto ambientale e il parere sull’eventuale valutazione d’incidenza, previsto dall’art. 6 della direttiva 92/43/Cee Habitat, nonché della sicurezza, della salute pubblica e dell’igiene ambientale.

Questo ipotetico piano di riqualificazione urbanistica e ambientale avrebbe dovuto anche prevedere nuove zone di trasformazione, fornendo specifiche previsioni per l’edificazione e la modifica di destinazione d’uso e individuare le aree costiere elevate sul mare da sottoporre a vincoli di edificabilità o a particolari condizioni di utilizzazione antropica.

Questo disegno di legge è stato più volte presentato all’assemblea regionale ma mai approvato, mentre nel 2005 è stata ratificata una modifica31 alle disposizioni relative all’ultimo condono edilizio32 per le opere realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, dei parchi e delle aree protette.

Mentre la posizione dello Stato era quella di introdurre limiti più ristretti all’applicabilità del condono33, l’amministrazione regionale avrebbe permesso proprio la sanatoria di queste opere insanabili, previo parere favorevole rilasciato da parte delle Soprintendenze.

Solo l’intervento del Commissario dello Stato per la Regione Sicilia, che ha impugnato tale norma per palese violazione della Costituzione, non ha permesso la sua pubblicazione e ha, quindi, salvato parte del territorio siciliano.